近年来，部分基层法院法官“断层”和人才匮乏的现象备受关注。落后地区基层法院队伍断层现象的日趋严重，严重制约着司法能力的建设和提高。本调查正是试图以西乡法院为剖析例证，切取基层法院队伍断层这一突出性问题的小角度，探析对司法能力建设的影响，并探求解决之策，
调查西乡法院的背景资料
　　县情:国家级贫困县,人口40余万,县域面积3240平方公里，全县辖23个乡镇351个行政村。 
　　院情:中央政法编制98人，地方事业编制5人，实有法官干警95人,其中法官（具有助理审判员以上审判职称）58人。自2003年以来，退休5人，调离2人，离开本院的共有7人，其中具有法官资格的有6人；招录、招干进入本院的有13人，其中仅1人通过全国统一司法考试具备法官资格。

　　一、基层法院队伍法官断层的具体表现
　　（一）法官紧缺，审判任务繁重。一个地方法官需求量既取决于管辖地域大小，又取决于案件数量。倘若案件数量上升，则法官需求量相应就大，反之亦然。西乡法院现有的95名干警中,具备审判资格的法官58名,其中，院领导班子成员7名，司法行政岗位工作的法官9名，实际办案法官仅42名，而该院年平均结案在2500件以上。每位法官年均结案将在60件左右。

　　未来二年内我院将有10名法官离岗，而自2002年司法考试制度实施以来，我院仅有4名同志取得法官资格。就全国范围来看，司法考试通过率仅为10%左右。这一考试制度的推行，对应试人员的素质提出了很高的要求，成为年轻干警一道难以逾越的屏障，短期内不可能有相应数量的年轻干警通过司法考试，由此造成法官断层问题日渐突出加剧。 
　　（三）综合素质偏弱，职业化程度不高。现有的58名法官中，有很大部分是高中毕业法院招干或从部队转业退伍后进去的，当时的《法官法》尚未出台，准入门槛相对较低，编制也限制的不太严。随着时间的推移，这批人开始出现老化现象。1995年2月28日八届全国人大常委会第十二次会议通过的《法官法》对招录法官进行了规范，2001年6月30日九届全国人大常委会第二十二次会议修改后的《法官法》使得法官准入门槛再次提高，加之招录权限的上收，使得基层法院招录法官的工作更加被动。从学历结构看，通过近年来积极努力，我院法官队伍学历层次得到了整体提升。目前，我院法官学历结构为：硕士生1名，研究生1名，本科学历47名（包括在读），占72%，专科学历9名（包括在读），占16%。从学历取得形式看，我院58法官中，正规法律院校本科毕业生5名，其余53名同志全部是通过业余大学学习、函授和自学考试形式获得法律专业知识（其中，第一学历为大专的1名、中专、高中的52名），受近年来文凭泛化现象的影响，最高学历与专业能力远远不相适应。加之，法院现行法官业务能力培训体系单一、范围狭小，法官的业务水平短期内难以得到实质性提高，广大法官仍属于经验型法官，与建设精英型、专家型法官的要求相去甚远。
　　（四）职业保障不力，职业意识不强。改革开放以来，我国东、中部的经济和社会发展水平很不平衡，中部地区部分基层法院工作条件差，工资福利待遇较低，职级待遇得不到解决。个人的发展空间狭小，不具有吸引力。贫困地区的基层法院与东部沿海城市的基层法院相比差距巨大，而职业的准入条件却一样。相比之下，同样要过国家司法考试关和系统的任职考试关，因贫困地区法律人才相对较少，符合条件的人员严重匮乏，即使有符合条件的人员，由于基层法院工作条件差，工资、福利待遇较低，职级待遇得不到及时解决，不具有吸引力而宁愿选择去当律师也不当法官。从目前笔者所在法院分析，现有的正科级法官11人,除院领导5人、中层领导3人外其余4人全部为年龄在55岁以上的人员，19名中层领导中9人仍是科员，有的法官直到退休还只是副科级，这种格局的形成，不利于调动年轻法官的积极性。在一定程度上也挫伤了法官的工作积极性。法官流失另外还与法院判决“执行难”使法院工作人员通过努力工作达致的成果得不到实现，还不被理解，因而工作的成就感与积极性被严重挫伤也有关。
　　（五）法官的门槛太高，队伍缺乏活力。高标准的准入制度截住大批“未来”法官。法官补充新生力量，已经严格按照公务员法和法官法要求标准在规范，这对法官队伍的高素质化是有相当好处的，问题是落后地区法院补充人员无法按照说定的程序走。全国统一司法考试，目的是从任命法官的条件去严格控制，把一些不具备条件却想通过“后门”、“关系”混迹于司法队伍的人员挡在法院门外，以提高法官队伍整体素质。为了照顾西部地区、落后地区、基层法院，统一考试后，对西部地区、落后地区等又采取了“降分政策”。被调查的基层法院是享受降分政策的，因为西乡县是国家级贫困县，所以该地区不但享受降分政策而且放宽到法律专业的专科学历。但这优惠政策仍然不能缓解该地区的用人需求。被誉为“天下第一考”的司法考试无疑是一大难关：一是参考人数有限。尽管放宽到专科学历，但法律知识的天生性缺陷，没有多少人染指，西乡法院每年的报考人数不过10人左右；二是通过人数少，2003年至今西乡法院仅4人通过司法考试。还有一个不愿进法院工作原因是，好不容易参加一次公务员考试进入法院后，还需再过国家司法考试这道障碍，为此堵截了进入法院的渠道。

 
　　 二、解决法官断层问题的对策
　　保障法官队伍的稳定在一定程度上是公正司法的前提，其中以经济保障为主。法官的职级升迁、社会地位与价值获得认同、履职豁免权等等，都是保障制度不可缺少的部分。也是法官职业具有吸引力与凝聚力的重要保证。
　　一是从司法的社会功能与地位的角度，认真研究公务员法实施后的法官管理问题，科学合理的界定法官的工作性质、工作任务，确定与之相适应的审判职务与职级标准、任职条件、退休制度等，在重视法官与行政官员共同的要求的同时，充分考虑司法活动的规律与对人员的特殊要求，积极与党委、政府部门协调，逐步提高基层法院法官的职级待遇，增加落实专项政法编制，由省级组织、人事部门统一招录，补充高素质法律专门人才到中、基层法院工作，稳定基层法官队伍，防止人才外流。 
　　 二是建立合理的法官遴选制度，上级法院的法官必须从下级法院的优秀法官中产生，形成鼓励和支持法官到基层法院、到边远地区法院工作的正向激励机制，对于到边远地区、艰苦地区工作的法官，适当提高待遇并降低晋升上级审判职务的年限，逐步实行上级法院法官主要从下级法院优秀法官中选任，中级法院和有条件的基层法院也可定期选派一定数量的审判业务骨干，到办案力量薄弱的基层法院帮助工作。同时，要严格法官退休制度，对未达退休年龄的法官不得因机构改革或换届等原因而提前离岗或退休，对尚未达退休年龄又不再担任领导职务的法官，可安排转任同一职务层次的审判员，继续从事审判工作，以缓解审判力量不足的矛盾。
　　三是进一步改善和落实法官待遇。要争取在党委领导、政府支持下，加强和改善法官职业保障机制。《法官法》对法官的任用、晋升、奖励、抚恤、医疗保障和工资、福利、津贴制度都作了明确的规定，要多与当地组织人事部门沟通，解决法院法官的行政职级问题，对法官的行政职级配置有适当的倾斜。法官的行政职级问题，是目前基层法院普遍存在的共性问题。根据《中华人民共和国法院组织法》、《中华人民共和国法官法》的要求和现行法院结构体制，法院审判员以上人员都要通过人大常委会予以任免，为此在行政职级的评定上也应当略高于其它行政部门。这既是为现任法官解决实际问题，也是树立法院权威的需要。当然，对于这些问题的解决，需要由各级法院的主要领导与当地党委和组织人事部门的协商沟通才能落实。只有彻底解决贫困地区基层法院法官待遇问题，才能吸引高素质人才加入贫困地区法院法官队伍。
　　四是积极推行法官助理制度。随着我国市场经济的有序发展，各基层法院案件数量激增，而同时，基层法院审判人员的配置有的基本未变，有的则随着司法改革的推进有着下降的趋势。在案件数量增长的同时，案件类型也向多元化、新颖化、专业化发展。对于审判人员法律的运用与把握提出了较高的要求，在繁重的工作压力下，审判人员往往利用业余时间加班结案，造成了案件类型的变化对理论功底的要求与审判人员工作繁重而无暇研究的矛盾。综上所述，可以看到基层法院审判工作中的种种矛盾，迫切需要审判机制的变革，在法院内部设立法官助理无疑为实现审判人员合理分流提供了渠道，对逐步实现法官的精英化，优化审判资源的合理配置，都将起到长远的积极意义。同时，还应注重发挥人民陪审员的作用，落实陪审员的津贴、补助，缓解基层法院审判力量不足的矛盾。

 
（作者：西乡县人民法院　赵娜）