公民的私有房产，是公民居住生活的基本条件和重要财产，受宪法保护。在一个法治国家，公民的房产是神圣不可侵犯的，正如那句著名的西方法谚所言：“穷人的寒舍风能进、雨能进，国王不能进。”即公民的住宅房产神圣不可侵犯，不但表现在不受私人侵犯方面，更重要的是表现在不受公权侵犯上。目前在我国防止公权（主要是行政权）侵犯私有财产权是建立社会主义市场经济和法治社会的迫切需要。近年来我国各地屡屡发生违法拆迁私有房产，甚至暴力拆迁、逼死人命事件。其原因是多方面的，但通过深刻反思不难发现：目前我国征收私有房产尚无法可依是重要原因。为确保私有房产不受公权侵犯，立法机关应当尽早制定统一的《非国有财产征收法》。试析如下：

　　一、我国目前对私有房产的征收尚无法可依，法律缺位。
　　（一）根据我国《宪法》、《立法法》之规定，征收私有房产应当制定法律。《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要可以依照法律规定，对公民私有财产进行征收或者征用并给予补偿。”这里指的“法律”应当是狭义上的，由全国人大及其常委会依照立法程序制定的法律。《立法法》第二章“法律”第一节“立法权限”第八条：“下列事项只能制定法律......（六），对非国有财产的征收。”但我国并未制定私有财产征收法。其他法律中也未明确地、直接地规定征收私有房产的权限和程序。
　　（二）我国《土地管理法》仅规定了对集体所有土地的征收，并未明确规定对私有房产的征收。《土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条规定的是农用地转为建设用地的审批权限、征用集体土地的权限和程序，并未规定对集体土地上私有房产的一并征收。第四十七条规定了征地补偿费的标准及对被征地农民的安置补偿。该条中虽然规定有对被征地地上附着物和青苗的补偿。但集体土地“地上附着物”是否能够包括公民的私有房产呢？集体土地和私有房产都是重要的不动产且受平等保护。因此把公民私有房产作为集体土地所有权的附属物是不当的。当然，征收集体土地，如该土地上有私有房产，应当一并征收。但遗憾的是该法并未作出明确规定。“法无明文规定公权不得为之”是现代法治的一项原则。因此，实践中把公民私有合法房产作为“地上附着物”予以拆迁补偿是没有法律依据的。即未经依法征收征用的拆迁补偿是不合法的。
　　（三）对城镇国有土地上的私有房产的征收征用亦无法律规定。《城市房地产管理法》未规定对私有房产地产的征收征用。国务院1994年发布、2001年修改的《城镇房屋拆迁管理条例》（以下简称《折迁条例》）中亦未规定对私有房产的征收征用。《拆迁条例》规定了对城镇房屋的拆迁许可制度。拆迁人只要取得县级人民政府房屋管理部门颁发的拆迁许可证，便有权拆迁私有房产。取得拆迁许可证的条件中并未规定先由人民政府对申请拆迁的房产作出征收决定，更未规定拆迁私有房产必须以“公共利益的需要”为前提，而仅规定拆迁申请人应取得建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、拆迁计划方案、资金等。换言之，只要申请人取得土地使用权，地上的私有房产就必须被强制拆迁，给你补偿就行了。问题是：未经依法征收征用而许可拆迁，法律依据是什么？城镇国有土地上私人建造住宅也是依法取得的土地使用权，而政府将私人合法使用的土地再批准给拆迁人是一女二嫁。对私人房产不经征收便许可拆迁，如此的制度设计，《宪法》规定的公民“合法的私有财产受法律保护”岂不是一句空话？实践证明，拆迁条例实施多年，对城市发展，尤其是对房地产业的发展起到了重要的促进作用，而对广大被拆迁的市民来说，则是受到了不小的损害。他们赖以生存的住宅房产，未经依法征收便被许可强制拆除，虽然给了一定补偿，但补偿大多数情况下不能保持其原有生活居住水平，与因拆迁而获地的房地产开发商牟取暴利的情况形成强烈的反差。这是导致社会不公平、不和谐的一个重要原因。
　　（四）新颁布的《物权法》并不是人民政府征收征用私有房产的直接法律依据。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。该条第二款规定了征收后的拆迁补偿原则。除《土地管理法》规定了征收农村集体土地的权限和程序外，对私有房产的征收权限和程序没有任何法律作出明确规定，《物权法》亦未作出规定。因此，有人认为《物权法》第四十二条就是政府征收私有房产的法律依据的观点是不正确的。
　　首先，《物权法》第二条规定：“因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。”而行政征收是由国家强制力保障其实施的行政行为，行政征收与被征收人之间是行政法律关系，而非民事关系。因此《物权法》未规定也不宜规定行政征收的权限和程序，只能由行政法作出规定，因此《物权法》不适用于行政征收。
　　其次，《物权法》第四十二条的规定，笔者认为，是从对私有不动产进行保护的角度，以民事基本法的身份对政府公权力的一种限制性要求。即非因公共利益需要，并非经依照法律规定的权限和程序，不得征收私有不动产。这既是对政府依法行政的要求，也是对私有不动产权利人的一项赋权，即不动产权利人有权拒绝不合法的征收。该条还有一层含义是：集体、单位、个人的物权受法律保护，但因公共利益的需要，国家有权依法征收征用，这是我国宪法确立的“公共利益优先原则”对集体、私有物权的一种合理限制。但这并不是说，只要是为公共利益的需要，政府可以随意征收私有财产，还必须依照有关法律规定的权限和程序才能作出征收决定。因此，《物权法》第四十二条并不是政府征收私有不动产的法律依据。

 
　　二、我国应当尽早制定《非国有财产征收法》
　　如上所述，《土地管理法》、《城市房地产管理法》等法律未对征收私有房产作出规定，而修改这两部法律又有诸多不便。因此笔者认为，我国立法机关应当制定统一的《非国有财产征收法》。其意义在于：其一，制定该法能够有效遏制政府滥用行政征收权而侵犯私有物权，尤其是防止一些不法房地产商通过权力寻租，打着“公共利益需要”、“重点工程”、“城市改造”等幌子，借政府公权而非法拆迁私有房产，以从根本上解决违法拆迁、暴力拆迁侵犯民权现象。其二，制定该法可以完善私有财产保护法律体系，使宪法规定落到实处。刑法、民法、经济法都已从不同角度对私有财产的保护作出了规定，其中《物权法》规定国有、集体、私人的物权平等地受法律保护，这是法治的一大进步。而行政法的保护方面，尤其是约束政府征收私有财产的行政法缺位，就使得“公民私有的合法财产不受侵犯”的宪法规定不能完全实现。因为实践中，公民私有财产受到政府公权力侵犯的现象太普遍，而公民寻求救济困难。其三、制定该法可以确保我国社会主义市场经济的健康发展，并能促进政府依法行政，有利于建设法治政府。宪法规定，个体、私营等非公有制经济是社会主义经济的重要组成部分，国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法权益。如果私有合法的房地产随便可以被政府不经征收征用而许可拆迁，作为市场主体的个体、私营经济及公民，谁还有信心创造财富、投资置业？政府如果不能严格依法行政，公权力不能受到严格约束，法治政府、法治社会都无从谈起。

 
　　三、制定《非国有财产征收法》应当明确以下问题：
　　（一）行政征收、征用必须以公共利益的需要为前提。这是宪法原则。应当明确界定“公共利益”，虽然公共利益的含义广泛，难以界定，但并非不能界定，如《信托法》第六十条已经对公共利益的范围作了一些具体界定，学界对“公共利益”的研究已经成熟，可以借鉴。因为在政府征收集体土地及拆迁私有房产中，有许多是商业性质的建设需要，使大量的农民集体土地甚至耕地被商业性房地产开发征用了，引起了社会各界的广泛争议，因此，对公共利益作出明确界定，有利于实践中正确掌握。
　　（二）对集体土地所有权、国有土地使用权的征收征用，应当同时对土地上的私有房产一并作出征收决定；对私有房产的征收，亦应同时征收征用房产所占土地；对私人合法使用的国有土地的征用应当补偿。以便与其他法律规定相一致。
　　（三）征收权限，对不动产的征收应当与《土地管理法》的规定相一致；对动产的征收可以放宽到县级以上人民政府。对紧急情况下的征收征用权限如战争、自然灾害等，可以给政府较大的自由裁量权。
　　（四）征收程序应当贯彻公正、公开、充分保障被征收人权利等正当程序。征收决定应当对补偿原则、标准一并作出决定，并赋予利害关系人司法救济途径。征收决定的执行宜规定由行政机关申请人民法院强制执行。
同时，建议对现行拆迁许可制度进行废除或修改。 

 
（作者单位：南郑县法院　詹新平）